◎ 林宏彬 欧晓秋

　　【摘要】进入新时代以来，社会主义协商民主全面展开，提案办理协商会以其独特优势成为提案办理协商活动中最为活跃的一种协商民主形式。提案办理协商会具有会议规格高、参与主体广泛、协商深入、成效显著等特点。未来，应进一步规范协商程序、健全协商机制、增加协商密度，不断完善提案办理协商会，使其在推进人民政协专门协商机构建设中发挥更大的作用。

　　【关键词】提案办理协商会 提案办理协商 人民政协协商民主

　　进入新时代以来，“社会主义协商民主全面展开”［1］，提案办理协商是其中一种活跃的政协协商民主形式。“提案办理协商是人民政协协商民主的重要形式，是提案者、提案承办单位、政协组织及有关方面为增进共识、推动政协提案办理开展的协商活动，贯穿于提案的提出、立案、交办、经办、督办、反馈各环节。”［2］党的十八大提出健全社会主义协商民主制度，同时强调深入进行提案办理协商。党的十八届三中全会进一步指出，要更加活跃有序地组织提案办理协商，发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。2015年10月，全国政协出台了首个关于提案办理协商的专门制度性文件——《中国人民政治协商会议全国委员会提案办理协商办法》，提案办理协商呈现出制度化、规范化的发展趋势。当前，各级政协主要通过调研协商、现场协商、电话协商等形式开展提案办理协商，其中，提案办理协商会（也称“提案办理协商座谈会”“提案协商会”）是当前提案办理协商活动中最为活跃的一种协商民主形式。

　　一、提案办理协商会的独特优势

　　（一）具有长期的政协提案工作基础。“人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。”［3］提案工作作为人民政协的一项经常性工作，自1949年9月21日中国人民政治协商会议成立起，发展至今已有70多年的历史。提案工作自诞生之日起就有相应的议事规则，已积累了丰富的系统规范的实践经验。

　　提案办理协商伴随着提案工作实践而产生。早在1957年周恩来同志在全国政协二届全委会常委会第34次会议上就指出，提案可以协商产生。［4］提案的处理也有协商的传统，1957年，全国政协二届三次会议提案审查委员会关于提案的审查报告指出，“有些提案还经委员会同提案人研究协商，才决定了处理办法。”［5］提案的办理环节也采取沟通协商的方式。协商对话是推动办理提案的好办法。提案人与承办单位通过协商和对话互通情况、消除分歧、增进了解，能使问题得以妥善解决。［6］可见，提案的提出、处理和办理都有协商的传统。提案工作积累的比较成熟的协商实践为提案办理协商会的开展奠定了深厚基础。

　　（二）具有健全的提案工作制度保障。“人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，是各党派团体和各族各界人士发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台”［7］，提案工作是人民政协履行职能的最直接、有效的方式，是以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障的协商民主形式，具有不同于基层协商、社会组织协商等的独特地位。

　　尽管提案不具有法律约束力，但是提案工作既有规范的制度保障，又有严格的运行程序。提案工作由中共中央和全国政协出台的一系列制度规范作保障。改革开放以来，提案工作不断完善和发展，相关的专门制度性文件仅全国政协就有近三十个，涉及提案工作的方方面面，已经形成了较为系统、完备的制度规范。提案须经审查立案，交付承办单位办理，并在规定的时限内向委员作出书面答复。［8］承办单位对经提案委员会审查立案并交办的提案是必须办复的。政协提案虽不能直接成为决策，但能对决策产生影响。人民政协不是行政机关，只协商不决策，只议政不行政。但经政协组织这一平台提出提案、审查立案，再交付承办单位办理，有价值的提案被认可、采纳，会对推动党政部门科学民主决策产生积极作用。具有严肃性的提案工作制度是提案办理协商会得以开展的前提和保障。

　　（三）具有会议规格高、参与主体广泛、协商深入的特点。提案办理协商会议题提案大多由政协领导领衔督办，受到相关党政部门的高度重视。前期考察调研充分，会议组织安排周密。提案者、承办单位、政协组织和专家学者多方广泛参与，博采众长，沟通协商充分深入。提案办理协商会议题提案从重点提案中筛选推荐产生，反映的是经济社会发展和改革的重要问题，或是具有全局性、前瞻性、战略性，对宏观决策具有参考价值的问题，或是有利于解决人民群众普遍关心的问题，事关大局，涉及民生，领导重视，群众关注，影响力大。提案办理协商会协商成果以《重要提案摘报》等形式进入决策者视野，在党政部门科学民主决策中发挥着重要作用。

　　二、提案办理协商会的运行机制

　　进入新时代以来，提案办理协商会逐步实现了多层次、多方位、多视角互动沟通、协商议政的局面。从协商议题的选定、协商参与者的选择、协商前期准备到协商成果的报送已经形成了一整套运行程序。

　　（一）协商议题的选定。提案办理协商会的协商议题均为重点提案。重点提案是从政协大会期间及闭会后立案的提案中遴选出来的，关系党和政府中心工作的重大问题，或是对宏观决策和长远规划具有重要参考价值的问题，或是有利于推动解决人民群众普遍关心的实际问题。［9］提案办理协商会的协商议题是重中之重，从重点提案中筛选推荐产生。例如，2021年11月16日，全国政协召开的“完善生育支持政策体系”提案办理协商会，是事关我国人口老龄化加速、低生育率的人口结构性矛盾问题。［10］再如，2021年11月26日，全国政协召开的“构建国土空间治理体系”提案办理协商会，是事关人与自然和谐共生，事关文明转型和绿色发展，事关生态环境保护治理和满足人民美好生活需要等关系国计民生的重大问题。［11］

　　一般情况下，提案委员会根据提案内容进行分类整理，将反映同一问题的提案归为一个议题，再经过筛选推荐，确定提案办理协商会的议题。比如，2014年北京市政协提案委对市政协全会期间的提案进行分类整理，提炼出委员关心的热点难点问题之后，再通过层层筛选推荐和报请有关领导，最后确定关于“新机场建设”和“养老问题”的提案作为提案办理协商会的议题。这两个议题均是近年来北京市政协委员和群众关注的问题。新机场建设是推进北京产业结构布局调整和经济转型升级、加快京津冀区域协同发展的重要工程，当时正处于筹备建设阶段。养老问题是北京市立法项目和市政协社法委重点调研的课题。此外，提案办理协商会多选择适宜协商于决策之前和决策实施之中的议题，使协商更具有可操作性。

　　（二）协商会参与者。提案办理协商会的参与者来自各个方面，这是因为提案工作是一项涉及政协委员等提案者、党政机关等承办单位和专家学者多方面参与的带有全局性的工作。

　　1.协商主体：提案者和承办单位。提案者与承办单位构成协商主体。政协委员，各党派、各界别、各人民团体和政协专门委员会，都可以是提案者。承办提案的主体是中央和地方的党委政府相关部门。政协组织为提案者和承办单位搭建协商平台。提案者与承办单位的充分沟通与协商是开展提案办理协商会的关键所在。提案办理协商会可以将同一议题提案的所有承办单位（包括主办和会办单位）汇聚在一起，与提案者进行协商。例如，2014年，洛阳市政协召开的十二届一次会议重点提案《关于促进洛阳市养老服务业快速发展的建议》提案办理协商会，由该提案主办单位市民政局，以及市城乡规划局、市国土资源局、市金融办、市财政局等9个协办单位参加。提案办理协商会可以使各承办单位在短时间内实现有效沟通，大大提高了协商解决问题的效率。

　　2.专业指导：专家学者参与。提案办理协商会并不仅仅局限于提案者和承办单位参会，政协组织多会邀请有关专家委员、学者参会，这可以为协商议题解决方案提供专业性的意见建议，确保协商结果具有科学性和可行性。例如，2014年，北京市政协“关于新机场建设”提案办理协商会，除6名提案者外，还邀请了本行业的部分专家委员，即11名提案委员会委员、9名经济委员会委员以及10名城建环保委员会委员与会。［12］

　　（三）会前筹备。1.领导督办。提案办理协商会议题提案大多由政协领导领衔督办，相关政府部门领导参与。例如，2017年，“关于北京三个文化带保护和利用的提案”由北京市政协主席领衔督办，市委常委、宣传部长领衔办理［13］。此外，有的重点提案由相关政府部门领导领衔督办，以加大办理力度。例如，从2008年开始，历任中共广东省委、省政府主要领导坚持牵头督办政协提案，亲自参与高层次提案办理协商。总之，相关政府部门领导和政协领导重视并参与提案办理协商会，能有效促进提案办理，增强提案办理实效。

　　2.提案委员会筹划。政协组织是联结提案者和提案承办单位的桥梁和纽带。“以提案办理协商会方式开展的重点提案督办活动，由提案委员会组织实施。”［14］提案委员会为提案者与承办单位进行沟通和协商提供了重要的协商平台，因而形成提案者、政协组织、承办单位之间相互联系、相互作用的机制。提案办理协商会议题确定后，提案委员会及时商同级党委、政府部门开展筹备工作，制定提案办理协商会工作方案，对会议的形式、内容、参会人员范围、部门分工责任等予以明确。各承办部门重视，由提案主办单位主管领导牵头筹备提案办理工作，在对提案内容分析的基础上，协调各职能单位研究拟定提案办复意见。各会办单位响应，按时将会办意见转交主办单位，形成统一的提案办复意见。政协各相关部门积极支持，有关专委会推选委员参加会议。

　　为保证会议成功，提案委员会会组织同级党委、政府主管提案工作的部门，政协相关综合部门、专委会和提案主办单位召开协调会，分别对协商会的工作进行安排，明确责任，听取对草拟提案答复意见情况的介绍，并指导承办单位修改和完善提案答复报告，落实参会人员范围等。为确保会议出勤率，提案委会在会前一定时间向提案者和重点委员发送会议预通知，会期临近再次落实参会人员和重点发言人。政协办公厅、各专委会积极筹备会务组织、宣传报道等工作，为会议顺利召开夯实基础。

　　3.会前考察或调研。提案办理协商会之前，政协多会组织参与者就协商议题进行实地考察或调研，考察和调研的次数、时间会根据提案办理的情况灵活决定。例如，福建省政协开展的“南平市延平区和武夷山市天主教堂房产的历史遗留问题”提案办理协商会，调研组挤出会前一个小时，现场察看了提案中反映的梅山天主教堂与南平五中建设用地统一规划情况。［15］再如，“关于北京三个文化带保护和利用的提案”，由于议题内涵广、涉及承办部门多、提案办理难度大，北京市政协文史和学习委员会、教文卫体委员会、民族和宗教委员会分别组织委员进行调研考察20多次，共有350多人次委员参加，积极推动提案办理协商。［16］

　　（四）会议协商。提案办理协商会主要由几个环节构成，即提案者介绍该提案的意图与诉求；主办单位、协办单位通报办理方案、措施、进展情况等；提案者、专家学者、承办单位等座谈沟通、讨论发言；领导明确要求。政协委员与承办单位面对面深入交流研讨。就承办方而言，主办单位和会办单位不再是简单地就提案所涉及的问题为答复而答复，而是就重点议题工作在协商会上向政协委员进行情况通报、现场答复、互动交流。［17］政协委员也会对提案办理效果进行评议并提出意见建议。

　　（五）协商成果报送。提案办理协商会的协商情况以《重要提案摘报》等形式，为相关政策的出台提供参考。全国政协开展的提案办理协商会要求“协商情况以《重要提案摘报》的方式送中共中央办公厅、国务院办公厅，或以《专门委员会简报》形式反映。”［18］例如，2013年5月16日，全国政协提案委员会和经济委员会就“推进营业税改征增值税，降低中小企业负担”联合召开提案办理协商会。会后，以《重要提案摘报》（第21期）形式报送中共中央办公厅、国务院办公厅。财政部、国家税务总局吸纳了该提案的意见和建议，于2013年8月将交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点推向全国，2014年1月起铁路运输业和邮政业进行改革试点。［19］2016年5月1日起，我国全面推开了“营改增”试点，这对我国税制改革的现代化起到了推动作用。

　　（六）成果宣传。将提案办理协商会的举行情况通过主流新闻媒体、报刊杂志、政协网站、微信公众号等渠道向社会宣传报道。这使提案办理协商会这一协商民主形式走进更多普通民众的视野，扩大了政协提案工作的社会影响。

　　三、提案办理协商会的现状与前景

　　（一）提案办理协商会的现状。进入新时代以来，提案办理协商由以往承办单位与提案者的简单沟通协商、公文式办复，转变为广泛、深入、全方位的协商。提案办理协商会将提案的办理与协商民主相结合，不再仅仅局限于提案的办复，而是通过承办单位与提案者面对面交流，就相关问题进行深入沟通和协商，凝聚共识。

　　1.各级政协提案办理协商的制度创新。在全国政协《提案办理协商办法》的指导下，地方各级政协结合自身提案办理协商实践进行了一系列制度创新。近些年，山东省、甘肃省、上海市、沈阳市、吉林市等地方政协相继出台了关于提案办理协商办法的文件。例如，《政协山东省委员会提案办理协商办法》明确了提案办理协商的性质、定位、协商原则、协商方式、平台建设，对提案办理前、办理中、办理后的协商作出了明确规定。［20］《中国人民政治协商会议甘肃省委员会提案办理协商实施办法》明确了提案办理协商的主体、提案各环节的协商内容、形式以及监督、考核、组织领导等［21］。

　　2.提案办理协商会在各级政协全面展开。进入新时代以来，提案办理协商会以其独特的优势，成为从全国政协到省、市、区县级政协积极开展的协商民主活动，也成为政协提案工作的重要抓手。以全国政协为例，已经形成了以全体会议为龙头，以专题议政性常委会议和专题协商会等为重点，以双周协商座谈会、对口协商会、提案办理协商会等为常态的协商议政格局。［22］提案办理协商会是这一协商议政格局中的重要一环。

　　（二）提案办理协商会的前景。1.制度建设与协商程序规范化发展。制度建设是提案办理协商会的重要保障。提案办理协商的已有制度性文件，主要是对协商的总体原则，提案的提出、审查立案、交办、经办、督办、反馈等各环节的概括性规定。建议全国政协对各级政协的提案办理协商经验、创新形式以及提案办理协商机制等方面进行深入研究，尽快制定与《提案办理协商办法》相配套的实施细则。当前，尚没有专门具体的关于提案办理协商会的规范性文件。应尽快出台相关制度性文件，对提案办理协商会议题的选定、协商主体、协商的前期筹备、协商的具体程序、协商成果的反馈等进行规范；尤其要对协商程序进行精细、科学的规范化设计，以保障协商主体有充分表达自己意见的机会。

　　2.协商机制的完善。由于政协提案不具有法律约束力，所以建立系统、规范的长效机制以保障提案办理实效是非常必要的。要规范提案者、政协组织和承办单位的沟通机制。落实提案办理责任制，构建由政府相关部门领导领衔办理重点提案的机制。加大提案办理力度，确保具有前瞻性、战略性或关系群众切身利益的提案发挥实效。要完善提案办理考核评价机制，将提案办理协商工作情况作为干部依法履职与考核的重要内容，以推动提高提案办理质量。

　　3.增加提案办理协商密度。进入新时代，全国政协一般每年举办4至5场提案办理协商会，市级、区县级政协一般每年举办1至2场提案办理协商会，协商次数不多。从全国政协到地方政协，每年立案提案的数量很多，重点提案数量只占立案提案总数的1%左右，而从重点提案中遴选出来的提案办理协商会督办提案，数量就更少了。提案是政协履行职能最直接、有效的形式，以提案办理协商会形式开展的协商具有沟通顺畅、协商深入、办理力度大、直接进入决策者视野的优点。当前我国“社会矛盾和问题交织叠加”［23］，应增加提案办理协商会举办次数，尤其要增加区县级政协提案协商会的密度，因为“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。”［24］多举办提案办理协商会，能更好地协助基层党委和政府科学决策、民主决策，助力化解社会矛盾。此外，提案办理协商会也应邀请群众代表参加，以为政府部门决策提供更广泛的民意基础。

　　综上所述，随着社会主义协商民主的深入发展，提案办理协商会凭借其独特优势，必将在推进人民政协专门协商机构建设中发挥更大的作用。

　　（林宏彬：北京联合大学马克思主义学院副教授，习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想北京研究基地特约研究员；欧晓秋：北京联合大学马克思主义学院硕士生）

　　注 释：

　　［1］习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第4页。

　　［2］《中国人民政治协商会议全国委员会提案办理协商办法》（2015年10月9日政协第十二届全国委员会第三十五次主席会议通过），参见中国政协网，http://www.cppcc.gov.cn/zxww/2018/01/30/ARTI1517280241246547.shtml。

　　［3］习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第38页。

　　［4］全国政协提案委员会办公室：《政协提案工作资料汇编》，中国文史出版社1988年版，第1页。

　　［5］全国政协提案委员会办公室：《政协提案工作资料汇编》，中国文史出版社1988年版，第68-69页。

　　［6］全国政协提案委员会办公室：《政协提案工作资料汇编》，中国文史出版社1988年版，第46页。

　　［7］中共中央办公厅印发《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，参见中央政府门户网站，http://www.gov.cn/xinwen/2015-06/25/content_2884343.htm。

　　［8］钱运录：《中国人民政治协商会议年鉴（2011）》，中国文史出版社2012年版，第298页。

　　［9］《中国人民政治协商会议全国委员会重点提案遴选与督办办法》（2014年1月14日政协第十二届全国委员会第十一次主席会议通过），参见中国政协网，http://www.cppcc.gov.cn/zxww/2018/01/30/ARTI1517280092357533.shtml。

　　［10］“全国政协召开完善生育支持政策体系重点提案办理协商会”，载《人民政协报》，2021年11月17日，第7版。

　　［11］“全国政协召开构建国土空间治理体系重点提案办理协商会”，载《人民政协报》，2021年11月29日，第1版。

　　［12］朱生志：“‘提案办理协商会’亮点纷呈”，载《北京观察》，2014年第7期。

　　［13］崔晨、秦焕钧：“提案办理协商助力文化带建设”，载《北京观察》，2017年第7期。

　　［14］《中国人民政治协商会议全国委员会重点提案遴选与督办办法》（2014年1月14日政协第十二届全国委员会第十一次主席会议通过），参见中国政协网，http://www.cppcc.gov.cn/zxww/2018/01/30/ARTI1517280092357533.shtml。

　　［15］陈昶、林嘉琦：“件件有回音事事抓落实——省政协提案办理协商会侧记”，载《政协天地》，2013年第10期。

　　［16］崔晨、秦焕钧：“提案办理协商助力文化带建设”，载《北京观察》，2017年第7期。

　　［17］朱生志：“‘提案办理协商会’亮点纷呈”，载《北京观察》，2014年第7期。

　　［18］《中国人民政治协商会议全国委员会重点提案遴选与督办办法》（2014年1月14日政协第十二届全国委员会第十一次主席会议通过），参见中国政协网，http://www.cppcc.gov.cn/zxww/2018/01/30/ARTI1517280092357533.shtml。

　　［19］“全国政协提案委员会2013年工作总结”，参见中国政协新闻网，http://www.cppcc.people.com.cn/n/2014/0302/c371913245-04481.html。

　　［20］“省政协出台提案办理协商办法对提案办理前办理中办理后的协商作出明确规定”，参见山东政协网，http://www.sdzx.gov.cn/articles/ch00142/201608/d64c5228-2555-441f-8152-a67369f2904e.shtml。

　　［21］《中国人民政治协商会议甘肃省委员会提案办理协商实施办法》（2017年3月31日政协甘肃省第十一届委员会第四十八次主席会议通过），参见甘肃政协网，http://www.gszx.gov.cn/htm/20175/33_19820.htm。

　　［22］“‘党的十八大以来人民政协的创新实践’理论研讨会情况综述”，载《中国政协·理论研究》，2017年第4期。

　　［23］习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第9页。

　　［24］习近平：“在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话”，载《人民日报》，2014年9月22日，第2版。

　　*本文是2019年度教育部高校示范马克思主义学院和优秀教学科研团队建设项目“中国特色社会主义协商民主教学研究”（项目编号：19JDSZK056）和2019年北京联合大学人才强校优选计划项目“改革开放40年人民政协理论创新进程与经验研究”（项目编号：BPHR2019CS07）阶段性成果。